Консорциум «Единое культурное пространство СНГ»
Совет экспертов по культурному и духовному наследию
www.icachculture.ru
www.iovpani.spb.ru
e-mail: Адрес электронной почты защищен от спам-ботов. Для просмотра адреса в вашем браузере должен быть включен Javascript.
Комиссия экспертов по ценообразованию
По поручению Президиума Совета
от Членов Комиссии экспертов по ценообразованию
Согласовано Советом экспертов.
Решение Президиума Совета
(Протокол № 9/1 от 25.11.2010 г.)
К системе регулирования отношений
в сфере управления особыми объектами недвижимыми
- памятниками истории и культуры
Тема: «Культурные доминанты – потенциальный ресурс для привлечения инвестиций»
(обзорно–аналитическая записка)
Термины:
Инвестиционная безопасность.
Обоснованность и достоверность капиталовложений.
Ценообразование и оценка.
Объекты культурного наследия (далее - ОКН) (памятники истории и культуры) - это имущественные объекты, обладающие общественным сервитутом (право граждан на доступ к культурным ценностям) и государственным обременением (законодательные ограничения использования). Основную часть в списках памятников занимают архитектурные объекты, расположенные в зонах существующей застройки, где отношения регулируются земельным и градостроительным законодательством. В настоящее время объекты исторической застройки являются предметами острой полемики и "разменной монетой" даже с политическим аспектом. С одной стороны – озабоченность общественности в утрате национальных ценностей, с другой – развитие современной градостроительной деятельности. Споры по аналогии: «казнить нельзя помиловать», «сносить нельзя ...» - тема постоянных обсуждений. В этих условиях государственное регулирование хозяйственных отношений с памятниками, образно выражаясь, балансирует "на грани". Ветшающие памятники, находящиеся в оперативном государственном управлении, а их множество, несут за собой огромные финансовые обременения государственному бюджету и, занимая определенные земельные участки, тормозят инвестиционные процессы в развитии регионов. Напрашиваются простые пути решения проблемы: отчуждение обременительного имущества в частную собственность (приватизация государственного имущества) и постепенное сокращение списочного состава памятников с распределением их по зонам ответственности (федеральная / региональная / муниципальная) - по соответствующему бюджетированию. То есть, приватизация – «панацея» для гос. бюджета; реформирование реестра путем сокращения списка – освобождение земельных участков для привлечения инвестиций. Однако, такие меры непопулярны у общественности и к тому же, простые решения не всегда правильны. От того, как будет решаться эта проблема, зависит очень многое, не только инвестиционный процесс, но и в прямом смысле будущее. Простое и быстрое решение сегодня может повлечь за собой поспешное исключение ценных памятников из списков объектов культурного наследия, закрывая тем самым возможности не только сохранения, но и развития историко-культурной среды, снижение инвестиционных ставок.
Анализируя административную и законотворческую деятельность, легко заметить "простые" тенденции, а также выявить "лоббистов".
Последствия таких подходов предсказуемы. Протестное движение усилится, а инвестиции не увеличатся. Непопулярность мер пояснений не требует. Поясним инвестиционную проблему.
Создание благоприятного инвестиционного климата - государственная задача. На это нацелены как федеральные, так и региональные программы развития территорий, генпланы городов и муниципалитетов. Что мешает?
Мешает отсутствие четкости законодательства в сфере охраны объектов культуры, отсутствие регламентов по их адекватной оценке как объектов недвижимости, так и по затратам на их содержание (ремонт, реставрация, приспособление).
В случае с памятниками, как ни странно это прозвучит для защитников наследия, мешает историко-культурная экспертиза* (Примеч*. В существующем ее понимании). И наоборот, генеральное планирование без учета сохранения и развития историко-культурной среды ограничивает инвестиционную привлекательность. Таким образом, планирование социального развития должно включать процедуры историко-культурной экспертизы. Историко-культурная экспертиза в таком случае будет направлена на обеспечение инвестиционной привлекательности.
Культурное наследие во всем мире является привлекательным объектом. Наличие достопримечательностей - культурных доминант (объектов культуры) на территории – обязательное условие привлекательности. Это касается любой сферы бизнеса, т.к. Культура – звено социальной инфраструктуры. Количество памятников, театров, музеев и прочих социо-культурных объектов - показатель развития территории, что соответственно повышает инвестиционную ставку в границах доступности доминант. Чем ближе "доминанта", тем выше "ставка". Поэтому современная застройка вблизи исторической среды имеет особое значение (особую ставку).
Обращаясь к зарубежному опыту, можно констатировать, что сейчас мировые столицы (примеры Лондона и Парижа) отошли от чуждого исторической среде современного и высотного строительства, пересмотрена стратегия развития современных застроек с точки зрения влияния на исторический ландшафт. Все видят, что мир понимает значение памятников, как национального богатства и его привлекательности.
Объекты культурного наследия обладают обременением, которое выражается в затратах на реставрацию, а это уже "нагрузка" для инвестора. При оценке недвижимости, особенно при отчуждении государственного имущества, необходимо учитывать эти затраты и контролировать обязательства по обременениям. Добросовестный заявитель (инвестор) либо принимает условия, либо отказывается от своих намерений. Однако находятся и такие, которые ищут другие пути.
Надо понимать, что затраты на реставрацию могут быть окупаемыми. Для этого надо правильно "подать" объект, совместить историческое значение с современным функциональным назначением. Помочь этому должны независимые историко-культурные изыскания, обоснованное проектное предложение и справедливая экспертиза.
*Теперь непосредственно об историко-культурной экспертизе, в существующем виде. Практика ее проведения включает все разделы научно-исследовательских работ (начиная с архивных изысканий) и заканчивается проектным (инвестиционным) предложением. Объем зависит от первоначальных обременений, выраженных в задании соответствующего государственного органа, выдаваемого Заявителю о намерениях (некорректные требования чиновника) с последующим обязательным согласованием его заявки - предложения. Эти обременения постоянны. Они переходят от предыдущего пользователя к следующему. Затраты тиражируются каждому заявителю и навязываются в качестве обязательств. Почему последний заявитель должен принимать обязательства предыдущих пользователей? И (или): Почему добросовестный пользователь должен терять вложенные им средства при смене пользователя? И, наконец: Как засчитываются государственные вложения в объект недвижимости при процедурах приватизации? Этот, далеко не полный, перечень вопросов можно отнести к компетенции государства. Также, о гарантиях. Какие гарантии инвестору предоставит государство? И наоборот, каким образом государство будет контролировать "обязательства" инвестора?
Решение этих вопросов требует разработки Регламентов и Стандартов, тогда и Предложения по инвестициям придут. Главное, необходимо сделать так, чтобы инвестору было выгодно вкладывать средства в объект культурного наследия. То есть, необходимо создать условия капитализации памятника. Первым условием его капитализации является зачет выполненных обязательств по его содержанию (зачет охранных обязательств – государственных обременений) через процедуру целевой экспертизы (целевого использования средств). А начинать необходимо с ценообразования и формирования достоверного Стандарта оценки ОКН. Далее - к расчетам и целевой экспертизе. Общество и государство должны быть застрахованы от ущерба национальному достоянию. Для недобросовестного инвестора обоснованный расчет затрат по обременениям можно назвать "степенью риска". А для государства – «страховой стоимостью». Механизмы компенсации страхового случая могут быть разными, а оценка по обременениям - обоснованная. В любом случае без целевой экспертизы не обойтись. А такая экспертиза достоверной оценки при отсутствии единой (стандартной) базы практически неосуществима. Кому-то покажется, что предлагаемые мероприятия сложны и затратны. Для специалистов по затратным расчетам это естественно. Механизмы ценообразования и сметного нормирования действуют в любой сфере хозяйственной деятельности, особенно в государственной сфере услуг. Необходимо только упорядочить процесс, а это уже Регламент.
В настоящее время отсутствует законодательный регламент историко-культурной экспертизы. Действующая практика, а также попытки ее регламентации с инвестиционной точки зрения являются дополнительным обременением и достаточно затратным. Любой инвестор, проверяя инвестиционные риски, ищет способы снижения затрат. Если таковая экспертиза обязательна и является составной частью затрат Заявителя, то являясь фактическим Заказчиком ее проведения, он платит только за «выгодную редакцию». А это уже "заказная" экспертиза или как минимум, пародия на нее. Формируясь в "рынок услуг", являясь к тому же обязательным административным обременением, историко-культурная экспертиза в таком виде становится безнравственной и коррупционной.
Выход из такой ситуации достаточно прост. Любая экспертиза – это акт по результатам (выводам) исследований (изысканий), заключение на проектное предложение. Составление акта или заключения - мало затратная процедура. Изыскания необходимы при постановке на первичный государственный учет. Если у объекта нет справки по его истории, значит это не памятник! Если же объект и близлежащая территория, подлежащая освоению, требуют углубленного изучения, то это отдельная тема, и она должна быть объявлена инвестору. Нужно отделить изыскания от экспертизы и "навязанные" обременения сами исключатся. Но сделать это не так-то просто. Мешает ведомственная "порука" и, как уже говорилось, "рынок услуг", поддерживаемый недобросовестными инвесторами.
Изыскания, исследования, проектирование - прерогатива инвестора, в т.ч. и государственного. Главным результатом этих мероприятий является Предложение (Проект) с ценой или инвестиционный проект – цена предложения. А цена должна быть достоверной и обоснованной. Проверка обоснованности и достоверности – экспертиза, результатом которой является заключение (акт). Государственное регулирование в этом случае заключается в утверждении Стандарта по расчету цены (стартовой цены заявки - Предложения) и регламентирования соответствующей процедуры (правило - Регламент). Это вопросы регулирования ценообразования в сфере ОКН. Попытки Главгосэкспертизы России через Градостроительный Кодекс взять под контроль ценообразование в этой сфере также наталкиваются на отсутствие единого нормирования. Кроме того, ГрадКодекс входит в противоречие с ФЗ-73 «Об объектах культурного наследия», особенно при использовании термина "реконструкция".
Инвестиционная безопасность. Обоснованность и достоверность капиталовложений
Применим эти термины непосредственно к объекту инвестиции (целевая инвестиция). Для государственного бюджета аналогичен термин: «целевое использование бюджетных средств». У инвестора, в том числе и государственного, вопросы бюджетной безопасности аналогичны. Ни один грамотный инвестор не вложит средства в сферу, где нет правил и государственных гарантий, тем более что объекты – памятники у плохого собственника (пользователя) можно изъять (ФЗ-73 «Об объектах культурного наследия»).
Инвестиционная безопасность и инвестиционная привлекательность – разные понятия. Идеально привлекательным для инвестора может быть памятник не обремененный «охранным обязательством» и без «сервитута». Целью недобросовестного инвестора, может быть только "выгодная цена замещения объекта" при освоении земельного участка в границах объекта культурного наследия. Безопасным (без рисков для инвестиций) может быть только Проект, прошедший процедуру независимой экспертизы на обоснованность и достоверность предлагаемых проектных решений. На стадии проектных Предложений (Проекта) должны применяться базовые нормы, выработанные по укрупненным аналоговым показателям. Такие нормы резко сокращают затраты и сроки в оценке. Остается проверить только обоснованность.
Инвестор сам выбирает форму экспертизы, вплоть до судебной... Государство, отстаивая свои интересы, также гарантируя справедливость в решении хозяйственных споров, должно опираться на соответствующий стандарт.
Отсутствие Стандартов по оценке затрат в любой сфере хозяйственной деятельности тормозит прогрессивное государственное развитие.
В отличие от Стройиндустрии, в Минкультуре РФ отсутствуют единые технические нормы управления, содержания и оценки объектов культурного наследия. Действуют ещё стандарты "советского периода". В таких условиях "легитимность" принимают стандарты других отраслей и ведомств, которые только косвенно совместимы с оценкой культурной недвижимости.
Ценообразование и оценка. Стандарты оценки затрат на объектах культурного наследия
Действующая в настоящее время на федеральном уровне и в ряде регионов нормативная база по определению затрат на объектах культурного наследия – «Сборник сметных норм на реставрационно-восстановительные работы по памятникам истории и культуры» (ССН-84), разработана 26 лет назад. Это пересчитанный по тарифам вариант базы 1976 г. с методиками, технологиями, материалами и инструментами, действовавшими на тот период. База не соответствует требованиям достоверности, не может быть использована для объективной оценки стоимости затрат при определении даже начальной цены государственного контракта, является несовместимой с современными сметно-нормативными базами нового строительства и капитального ремонта. Похожая ситуация и с нормами на научно-изыскательские и проектные работы, которые остановлены в своем развитии.
Руководством России взят курс на модернизацию - выход на уровень мировых стандартов. Решение этой проблемы в реставрационной отрасли – сложнейшая и комплексная задача, включающая как совершенствование технологий производства работ и контроля качества применяемых технологий и материалов, так и развитие методов испытания материалов и конструкций, научно-исследовательских работ на памятниках.
В настоящее время для реставрации и консервации памятников широко применяются современные материалы. Естественно, что и технологии работ им соответствуют, главный принцип их применения в "обратимости" и совместимости с подлинником.
Важным является также зарубежный опыт, опыт совместной работы российских и зарубежных фирм на объектах культурного наследия.
Ценообразование, по результатам которого должна формироваться объективная база цен и затрат по инвестициям, а также подлинная сметная документация – ценовая часть научно-проектной документации, - должно основываться на современной информации о затратах, применяемых методах и материалах. Проверка достоверности и обоснованности – задача экспертизы. При отсутствии единой базы, основанной на опыте (мониторинг), учитывающей современные тенденции в развитии отрасли, трудно обосновывать применение современных подходов в оценочной деятельности (цена) и давать гарантии достоверности (экспертиза).
Поэтому, одним из важнейших условий модернизации реставрационной отрасли является реформа ценообразования – разработка (на постоянной основе) современной и единой (унифицированной) сметно-нормативной базы, отражающей развитие современных технологий, обобщающей опыт отечественных и зарубежных реставраторов.
Санкт–Петербург обладает достаточным потенциалом, чтобы начать реализацию мер по сделанным выводам в данной теме.
Потенциал СПб:
Партнеры:
- Институт оценки недвижимости, Санкт-Петербург
- СПб НИиПИ «Спецпроектреставрация»
- Региональный центр по ценообразованию
- Кафедра Ценообразования и оценочной деятельности СПбГУЭФ и Центр оценки Высшей экономической школы (ВЭШ) СПбГУЭФ (ФИНЭК)
- СПбГУ, СПбГАСУ
Региональные Координаторы от Администрации СПб: КГИОП, ГУИОН, СГСНЭ
Федеральные координаторы: СПб филиал Главгосэкспертизы России
Региональное управление Росохранкультуры
ПРИЛОЖЕНИЕ
«Анализ ситуации со сметно-нормативной базой в реставрации»
СУЩЕСТВУЮЩИЕ Нормативные базы по определению затрат на объектах культурного наследия
Кроме применяемых базовых расценок на научно-изыскательские и проектные работы (РНиП и СЦНиПР), в настоящее время МК РФ рекомендованы ССН – 84. Эти нормы не является единственным сметными нормативами. Кроме ССН – 84 в субъектах РФ применяются следующие нормативные базы по определению затрат (сметные базы):
- для города Москвы (ТСН-2001.7 - «Территориальные сметные нормативы на реставрацию и восстановление памятников истории и культуры для Москвы»), утвержденные Постановлением Правительства Москвы от 10 августа 2001 г. № 557-ПП;
- для г. Санкт – Петербурга (ТЕРрр-2001 - Территориальные единичные расценки на ремонтно-реставрационные работы по объектам культурного наследия г. Санкт-Петербурга), включенные в Территориальную сметно–нормативную базу – (ТСНБ «Госэталон 1.1»);
а также, по согласованию:
ССН – 91, утвержденные Министерством культуры Приказами № 38 от 19.02.91, № 48 от 15.07.91; № 105 от 19.03.91; № 298 от 12.11.91.
Укрупненные нормативы:
СУПСС-87 (Сборник укрупненных показателей сметной стоимости реставрационно - восстановительных работ по памятникам истории и культуры);
ФСН-2001.
Надо отметить, что практика применения этой современной сметно-нормативной базы на ремонтно-реставрационные работы (ФСН-2001,ТЕРрр-2001) с 2003 г. дала положительные результаты.
ФСН-2001 выполнены по единой методике, полностью совместимы и создают единое нормативное пространство со сметно-нормативной базой на новое строительство и капитальный ремонт, позволяют определять стоимость работ ресурсным методом, наиболее перспективным в реставрации, приближены к рыночным отношениям.
ФСН-2001 применяют при составлении сметной документации не только в Санкт-Петербурге, но и во многих регионах Российской Федерации (Екатеринбурге, Тюмени, Удмуртии, Карелии, Ленинградской области и др.), даже в СНГ (Белоруссия).
УРрр-2001 (Укрупненные ресурсные нормы и расценки на конструкции и виды работ в реставрации). Нормативы совместимы с базой ФСН-2001 и ТЕРрр-2001.
Пояснения:
к ССН-84, СУПСС-87
Надо отметить, что данная сметно-нормативная база, разработанная 26 лет назад, по многим параметрам не соответствует требованиям современности, т. к. в ней:
1) Заложены основы плановой экономики:
А) жесткие тарифы заработной платы строительных рабочих (тарифы "ГУЛАГ").
Б) средние фиксированные оптовые цены на материалы ограниченной номенклатуры.
2) Заложен только ручной труд без применения малой механизации, электрифицированного инструмента.
3) По форме и содержанию нормы не совместимы с современными принципами ценообразования и развития.
4) Переход к текущим ценам производится путём многократного перемножения инфляционных индексов, что приводит к тому, что одни работы оказываются невыгодными, а другие необоснованно завышенными.
5) Индексируется стоимость материалов давно не выпускаемых промышленностью (индексируются не существующие цены).
6) Отсутствует возможность составления смет ресурсным методом, наиболее приемлемым в реставрации.
7) Нет нормативов, отражающих современные технологии.
Основным условием неправомерности применения ССН-84 является то, что многие технологии, направленные на консервацию объектов культурного наследия, не отражены в расценках и нормах этой базы.
к УРрр-2001
В Санкт-Петербурге большой опыт работы по укрупненным показателям. УРрр-2001 для СПб входят в состав региональной базы Госэталон 1.1 и уже несколько лет применяются для определения стоимости работ на стадии ПРОЕКТ для памятников Санкт-Петербурга, в т.ч. для памятников федерального значения – объектов федеральной собственности.
В 2009 г по контракту с Минкультурой были разработаны «Укрупненные ресурсные нормы и расценки на конструкции и виды работ реставрации объектов культурного наследия на территории Российской Федерации».
Каталоги УРрр включают основные виды конструкций и декоративных элементов исторических зданий. Принцип классификации аналогов, примененный при составлении сборников, отражает историю развития архитектуры в России. Каталоги включают памятники разных исторических периодов, от древнерусской архитектуры до построек ХХ века; отражают современные методы реставрации, консервационные работы на памятниках.
Сборники УРрр-2001 включают в себя как укрупненные расценки, так и ресурсные нормы, что позволяет выполнять достоверные расчеты по определению стоимости работ по сохранению объектов культурного наследия ресурсным методом.
ВЫВОДЫ:
По перечисленным нормам, можно делать выводы:
1. Рекомендованная Минкультурой РФ к применению сметно-нормативная база 1984 г. не соответствует современным методам реставрации, не отражает основные принципы реставрации в соответствии с утвержденным Сводом Реставрационных правил (СРП–2007.1) «Рекомендации по проведению научно-исследовательских, изыскательских, проектных и производственных работ, направленных на сохранение объектов культурного наследия», не позволяет адекватно определять стоимость работ по сохранению объектов культурного наследия.
2. Применение сметно-нормативной базы 1984 г. приводит к несоответствию перечня выполняемых в реальности работ со сметной документацией на эти работы, возникают сложности при составлении сметной документации, при ведении расчетов за выполненные работы, при проверке проектной и исполнительской документации.
3. Применение сметно-нормативной базы 1984 г. не дает возможности адекватного определения стоимости работ на ранних стадиях проектирования, возникают сложности с составлением программ реставрационных работ, планированием как федеральных, так и региональных бюджетов на реставрацию, особенно при смешанном финансировании.
4. В настоящее время в реставрации применяются современные территориальные сметно-нормативные базы г. Москвы и Санкт-Петербурга.
5. Разработаны, но не внедрены повсеместно, сборники укрупненных норм и расценок (УРрр-2001) на конструкции и виды работ по реставрации объектов культурного наследия на территории Российской Федерации.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ:
Исходя из вышеизложенного, предлагаем:
1. Ввести в действие уже разработанную, представленную в Министерство культуры нормативную документацию:
8 раздел Свода Реставрационных правил (СРП–2007.8) – «Методические рекомендации определения стоимости работ по сохранению объектов культурного наследия»;
УРрр-2001 (Укрупненные ресурсные нормы и расценки на конструкции и виды работ в реставрации на территории Российской Федерации).
2. Разработать современную и единую (унифицированную) сметно-нормативную базу для определения стоимости работ по сохранению объектов культурного наследия.
3. Ввести постоянный мониторинг ценообразования для дополнений и корректировки единой нормативной базы.